各地控烟模式

　　上海：健康促进委员会负责协调指导,卫生、教育、文广影视、体育、旅游等行政管理部门按照规定进行控烟监督管理工作。

　　哈尔滨：市、区卫生部门负责防止二手烟危害的日常工作,市、区人民政府的相关行政管理部门按规定负责防止二手烟危害工作。

　　广州：爱卫会负责指导、协调和监督政府相关行政管理部门按规定开展控烟工作。

　　香港：禁烟执法主要由卫生署专责成立控烟办公室及警务处执行,并授权3个政府部门在其辖下场地发出定额罚款通知书。

　　■ 综述

　　控烟20年 谁来执法仍是难题

　　1995年,北京通过了中国第一个控烟地方性法规——《北京市公共场所禁止吸烟的规定》,爱卫会被确定为北京控烟的执法主体。尽管如此,近二十年来,“执法弱”、“执行难”,到底谁来具体执行控烟执法?就如公共场所难禁的烟雾一样,困扰着北京控烟之路。

　　【问题】

　　爱卫会执法权限缺失

　　爱卫会,一个议事协调机构,在北京1995年制定的公共场所禁止吸烟的规定中,被规定为“控烟”的执法主体。而据记者了解,目前,北京市爱卫会并没有专职的控烟监督队,是由区县爱卫会、街道和乡镇负责卫生工作的人员进行监督检查。街道办人员也并非专查控烟,而是和计划生育等工作一起进行。

　　北京市爱卫会负责人表示,每个月自街道、乡镇都会汇总报表,全市大概能够覆盖1万个单位左右的控烟情况。

　　根据1995年的法规,北京对于违法禁烟规定的单位和个人均制定了明确的法则。单位可被处以1000-5000元的罚款,个人也可处以10元罚款。

　　但仅过了一年,《中华人民共和国行政处罚法》的颁布实施,使北京的控烟立法一些条款同上位法发生了冲突——爱卫会的卫生检查员不再具有罚款资格。也就是说,爱卫会对于违法吸烟的人员只能进行教育、警告、劝阻。

　　北京市爱卫会一位负责人认为,控烟并不是为了处罚。“你劝他,他把烟灭了,目的就达到了。”但更多的意见称,控烟效果欠佳的一个重要原因,正是由于爱卫会缺乏执法权限。

　　中国控烟协会副会长杨功焕也认为,由于控烟的工作量非常大,以爱卫会现有的人员、权责来说,很难真正达到控烟执法目的。

　　【现状】

　　专门控烟队伍组建难

　　组建一支队伍“专攻”控烟,曾是北京市近年控烟工作的一个探索方向。

　　“香港就是这样的模式。”爱卫会相关负责人表示,这种模式的优势在于“精力集中”,而且便于在各个部门之间进行组织、协调。

　　2008年,为举办“无烟奥运”,北京以“政府令”形式,颁布《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》,委托市、区两级卫生监督部门,开展公共场所禁烟的监督执法。

　　去年5月1日,卫生部修订后的《公共场所卫生管理条例实施细则》实施,意味着室内公共场所应开始全面禁烟,也明确区(县)卫生监督所,成为室内公共场所禁烟的一线执法主体。

　　但是,该系统并没有专门的控烟执法队伍。当年,北京市卫生监督所所长李亚京计划以此为契机,向政府申请适当增加编制,在卫生监督系统内,建立一支“禁烟执法”队伍。

　　不过,这并未成为现实。目前,北京市、区两级卫生监督系统执法人员共1000多名,负责的领域已经涵盖了餐饮卫生、消毒产品、生活饮用水、公共场所卫生、学校卫生等等,根本难以抽出专职部门、人员负责禁烟执法。以东城区卫生监督所为例,室内公共场所的禁烟监察职责划归公共场所卫生监管的科室。据东城区卫生局副局长刘清华介绍,该科室仅有7人。刘清华坦言,在东城,2008年北京市政府控烟令实施至今,尚未对在公共场所违规吸烟个人进行处罚。

　　【探索】

　　控烟执法权有望分散

　　不过,今年3月开始征集社会意见的《北京控烟条例》(专家建议稿)中,并没有再提及“专门建立一支执法队伍”。

　　“建立执法队伍还是需要的,但不能光靠一支队伍,更确切地说是一个领导机关,进行协调、指导、促进。”条例主要起草者、中国政法大学教授应松年昨天表示,在目前情况下,专门建立起一支执法队伍,会面临执法人员的工资和编制等诸多问题,现实中并不可行。“北京那么大,一支队伍能有多少人,转也转不过来。”

　　“首先是考虑效果,其次是节约行政成本。”应松年表示。按照建议稿的思路,卫生、教育、文化、交通、工商等多个行政管理部门都需要履行控烟职责,并成立专门的控烟工作领导小组。

　　他说,这个控烟治理模式实际上是将控烟执法权“分担”到了各个部门。比如,医院的控烟将由卫生行政部门负责,学校的控烟将由教育或人力社保部门负责,商场控烟由工商行政管理部门负责,文化、娱乐、体育场所以及旅馆业的控烟分别由文化、体育、旅游、经济贸易行政管理部门分别负责,等等。

　　应松年介绍,按照这一思路,处罚权也将分散到各个部门,由各部门的执法队伍来负责。“控烟不是一个部门的事情,而是各个部门都要参与进来的,采取的应是公共治理的思路。”